，140*14角鋼，中國產(chǎn)能過剩的制度特性與政策調(diào)整
2018-01-17 19:13 產(chǎn)能過剩
編者按
推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略決策，而去產(chǎn)能又是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重頭戲、主戰(zhàn)場，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院劉誠博士梳理了產(chǎn)能過剩成因的各類文獻(xiàn)——宏觀經(jīng)濟(jì)、企業(yè)行為、市場失靈，發(fā)現(xiàn)這些文獻(xiàn)并不能解釋中國產(chǎn)能“過剩水平超過其他國家”、“環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)被人為壓低”、“已經(jīng)過剩卻仍有企業(yè)涌入”等特殊現(xiàn)象，而地方政府視角可以較好的闡述這些特殊現(xiàn)象，是中國產(chǎn)能過剩的特殊的制度成因，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。劉誠博士認(rèn)為現(xiàn)有“去產(chǎn)能”政策主要是基于市場失靈假說而采用產(chǎn)業(yè)政策、財政補貼和行政命令的方式，偏離了中國特性，未能取得化解產(chǎn)能的根本效果，應(yīng)該從地方官員激勵和市場化途徑作出針對性的政策調(diào)整，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
作者：劉誠
單位：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院
原文刊發(fā)：《財經(jīng)智庫》2018年第1期，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
一、引言
改革開放以來，中國產(chǎn)能迅猛增長，粗鋼、水泥、發(fā)電量等主要工業(yè)品的人均產(chǎn)量在1978-2014年間分別增長了17.1倍、25.8倍和15.4倍，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。毫無疑問，中國產(chǎn)能擴(kuò)張的奇跡很大程度上要歸功于中國的制度改革，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
許多學(xué)者都認(rèn)為，中國增長的制度基礎(chǔ)是地方政府的晉升激勵，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。Qian和Weingast（1997）認(rèn)為地方官員是政治企業(yè)家，積極的招商引資并主動為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)向上級政府要優(yōu)惠政策；姚洋（2009）提出中國政府是中性政府，可以調(diào)和各方利益和長短期利益，獲得長期總利益最大化；Rothstein（2015）發(fā)現(xiàn)西方慣用的評價制度水平的方法并不完全適用于中國，忽視黨組織和官員激勵的作用將低估中國制度的質(zhì)量，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。可見，地方政府是中國經(jīng)濟(jì)奇跡的重要制度基礎(chǔ)，也即中國產(chǎn)能擴(kuò)張的重要推動力量，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
然而，產(chǎn)能擴(kuò)張推動經(jīng)濟(jì)增長的同時，脫離實際需求的過度擴(kuò)張也會帶來產(chǎn)能過剩問題，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。目前中國產(chǎn)能利用率大約為70%（鐘春平和潘黎，2014），而且新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增速放緩，產(chǎn)能需求將進(jìn)一步下滑，供求不平衡在長期將更加嚴(yán)重，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。那么，解鈴還須系鈴人，地方政府也就成為化解中國產(chǎn)能過剩的主要著力點，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
事實上，地方政府視角可以解釋中國產(chǎn)能過剩的一些特性，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。相比宏觀供求、企業(yè)行為、市場失靈等假說，地方官員的晉升激勵可以解釋，中國環(huán)保和安全生產(chǎn)等標(biāo)準(zhǔn)沒有較好執(zhí)行、產(chǎn)能已經(jīng)過剩情況下仍有企業(yè)涌入、部分行業(yè)過剩產(chǎn)能遠(yuǎn)超世界等中國產(chǎn)能過剩的“特殊性”，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。例如，周黎安（2004）提出當(dāng)投資利于政治晉升時，投資的負(fù)利潤前景將不足以阻止市場進(jìn)入，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。因此，地方官員激勵是導(dǎo)致中國產(chǎn)能過剩的更為本質(zhì)的制度原因，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。事實上，近年來產(chǎn)能過剩問題不僅存在于鋼鐵、煤炭等傳統(tǒng)行業(yè)，而且開始向光伏、多晶硅等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)蔓延，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。在一定程度上講，凡是政府鼓勵的、深入干預(yù)的產(chǎn)業(yè)，往往正是過剩嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
為了深入洞察地方政府在中國產(chǎn)能過剩中的特殊作用，我們從宏觀經(jīng)濟(jì)、企業(yè)行為、市場失靈等角度梳理了相關(guān)文獻(xiàn)，論證這些文獻(xiàn)的不足及中國產(chǎn)能的特性，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。進(jìn)而，挖掘了地方政府視角的一系列文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)它們更貼近中國現(xiàn)實，即地方政府是中國產(chǎn)能過剩的制度特性，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。然后，進(jìn)一步評價現(xiàn)有政策的實際效果，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。最后，給出政策調(diào)整的對策建議，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。本文的主要貢獻(xiàn)在于辨析各類文獻(xiàn)的優(yōu)點與不足，論證地方政府是中國產(chǎn)能過剩的特殊的制度成因，為“去產(chǎn)能”政策的調(diào)整提供了理論基礎(chǔ)，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
二、產(chǎn)能過剩成因的文獻(xiàn)述評——宏觀、企業(yè)還是市場？
鋼鐵、煤炭等行業(yè)的產(chǎn)能過剩，宏觀經(jīng)濟(jì)來看，主要是需求下滑所導(dǎo)致，也可以從經(jīng)濟(jì)周期來理解；從企業(yè)行為來看，首先是生產(chǎn)的不協(xié)調(diào)，其次部分程度上也是企業(yè)為了應(yīng)對潛在進(jìn)入者的主動策略選擇；從市場失靈角度來看，進(jìn)入壁壘低、環(huán)保執(zhí)行不力、“潮涌”現(xiàn)象也可以一定程度上解釋企業(yè)的過度進(jìn)入，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
（一）宏觀方面：供求不對等、經(jīng)濟(jì)周期
一方面，需求在下滑，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。最近幾年，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了中高速增長的新常態(tài)，基建投資、房地產(chǎn)投資增長乏力，對鋼鐵、水泥等行業(yè)的潛在需求明顯下降，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。王立國和張日旭（2010）認(rèn)為，需求端受到經(jīng)濟(jì)周期波動的影響，經(jīng)濟(jì)繁榮時投資形成的生產(chǎn)能力在衰退時將表現(xiàn)為供大于求，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。日本的經(jīng)驗也表明，1991年房地產(chǎn)泡沫破裂之后，“僵尸企業(yè)”的占比快速上升（Caballero等，2008），140*14角鋼2018年價格預(yù)測。另一方面，供給難以快速的作出適應(yīng)性調(diào)整，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。高爐等設(shè)備的關(guān)停和重啟成本較高，且具有較強(qiáng)的專用性，一旦停產(chǎn)則難以另作他用，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。所以，除非產(chǎn)品價格長期接近甚至低于可變成本，否則企業(yè)會保持產(chǎn)能不變甚至增長，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。而且，在政府的軟預(yù)算約束和高額的銀行貸款情形下，許多企業(yè)把供大于求的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了政府和銀行，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。耿強(qiáng)等（2011）認(rèn)為，政府的不當(dāng)干預(yù)將企業(yè)的投資風(fēng)險顯著外部化了，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。因此，多數(shù)鋼企對價格不是足夠的敏感，可以接受越來越低的鋼鐵價格而繼續(xù)生產(chǎn)，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
（二）企業(yè)方面：生產(chǎn)不協(xié)調(diào)、策略性行為
企業(yè)在投產(chǎn)時，往往采取順經(jīng)濟(jì)周期的行為，但是實際產(chǎn)能卻滯后，存在動態(tài)不一致的現(xiàn)象，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。在經(jīng)濟(jì)高速增長時，尤其是四萬億推動下，基礎(chǔ)設(shè)施快速上馬，鋼鐵等產(chǎn)業(yè)高估了市場需求，沒有看到長期需求的下降趨勢，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。類似于蛛網(wǎng)模型，項目上馬時需求大，但是產(chǎn)量開動后發(fā)現(xiàn)市場已經(jīng)在萎縮，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。同時，企業(yè)間的擴(kuò)大生產(chǎn)行為不協(xié)調(diào)，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。企業(yè)決策缺少行業(yè)整體眼光，認(rèn)為擴(kuò)大生產(chǎn)搶占份額于己有利，但紛紛擴(kuò)大產(chǎn)量的后果就是行業(yè)產(chǎn)能過剩，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
還有學(xué)者證明，建立過量產(chǎn)能是企業(yè)在寡頭競爭中的策略性行為（Dixit，1980；Benoit和Krishna，1987；Mathis和Koscianski，1996），企業(yè)保有一定的過剩產(chǎn)能可以應(yīng)對市場多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境（鐘春平和潘黎，2014），140*14角鋼2018年價格預(yù)測。簡言之，一定的過剩產(chǎn)能也是在位企業(yè)對潛在進(jìn)入者的可置信威脅或進(jìn)入壁壘，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
（三）市場失靈的有關(guān)論述：“潮涌”、進(jìn)入壁壘、環(huán)保
市場失靈假說的論據(jù)主要三個：一是低門檻導(dǎo)致過度進(jìn)入，二是環(huán)保程度低，三是“潮涌”現(xiàn)象，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
1.進(jìn)入壁壘
產(chǎn)能增加的技術(shù)層面的原因是進(jìn)入壁壘少，技術(shù)難度不大，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。過剩產(chǎn)業(yè)一般是資本密集型，而不是技術(shù)密集型，投資容易在短時間內(nèi)急劇增加，導(dǎo)致自由進(jìn)入的企業(yè)數(shù)量大于社會福利最大化情況下的企業(yè)數(shù)量（張軍，1998），140*14角鋼2018年價格預(yù)測。但是，技術(shù)壁壘較低導(dǎo)致企業(yè)過度進(jìn)入的論點，顯然也不成立，因為市場機(jī)制本身提供了一些防止過度進(jìn)入的壁壘，例如價格機(jī)制調(diào)節(jié)產(chǎn)能供給，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。http://www.hyggzz.com/ http://www.myluoxuanguan.net/ http://www.hdtmzs.com/ http://www.zygtjt.com/ umaila等（2008）提出由市場價格信號可以自動化解過剩產(chǎn)能，只要政府的補貼行為不產(chǎn)生反向激勵，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
2.環(huán)保程度低
環(huán)境政策制定者往往并沒有按照最優(yōu)條件進(jìn)行政策設(shè)計（Fowlie等，2016），140*14角鋼2018年價格預(yù)測。環(huán)保監(jiān)管往往讓位于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對污染企業(yè)“網(wǎng)開一面”，甚至少數(shù)地方政府用“低環(huán)保”作為吸引投資的方式（楊蕙馨，2004），140*14角鋼2018年價格預(yù)測。Agrawal（2016）實證發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣诤蜕霞壵拇怪备偁幹幸话悴捎没パa策略，即地方對中央管理嚴(yán)格的領(lǐng)域會變相放寬甚至鼓勵，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。這就導(dǎo)致企業(yè)的環(huán)保成本未被納入私人成本，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模超過社會最優(yōu)的生產(chǎn)規(guī)模，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。然而，環(huán)保要求可能并不低，只是在執(zhí)行過程中被人為壓低了，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
3.“潮涌”理論
林毅夫（2007）、林毅夫等（2010）提出“潮涌”理論，認(rèn)為企業(yè)家對部分行業(yè)發(fā)展前景普遍看好，這一社會共識引發(fā)了資本短期內(nèi)大量涌入，最終導(dǎo)致了投資過度、生產(chǎn)能力過剩，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。然而，“潮涌”理論的基本假設(shè)并不成立，不存在企業(yè)對行業(yè)需求的所謂共識（江飛濤等，2012），“潮涌”只是產(chǎn)能快速增長的結(jié)果而非原因，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
三、中國產(chǎn)能過剩的特性與地方政府晉升激勵
（一）中國產(chǎn)能過剩的特殊表現(xiàn)
宏觀經(jīng)濟(jì)和企業(yè)行為的文獻(xiàn)，主要關(guān)注市場供求、經(jīng)濟(jì)周期、產(chǎn)業(yè)組織，其導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟(jì)的一般現(xiàn)象，在世界各國基本都會存在，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。例如，Hall（1986）認(rèn)為大多數(shù)企業(yè)在絕大部分時間產(chǎn)能利用率都不足，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。然而，它不能解釋中國在部分行業(yè)過剩產(chǎn)能遠(yuǎn)超其他國家的事實，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。從鋼鐵產(chǎn)量的演變趨勢來看，美歐日等發(fā)達(dá)國家產(chǎn)量呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，而中國增速逆勢而上，十年間中國產(chǎn)能占世界比重由三分之一上升為二分之一，2015年中國粗鋼產(chǎn)量超過了美國的十倍，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
進(jìn)入壁壘假說，忽略了一個重要事實，技術(shù)只是企業(yè)投資生產(chǎn)的一個方面并不是全部，與其說是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低導(dǎo)致了過度進(jìn)入，不如說是忽視其他標(biāo)準(zhǔn)所致，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。同時，環(huán)保假說也與事實不符，實際上不是環(huán)保的要求低，而是環(huán)保的執(zhí)行不到位（楊蕙馨，2004），140*14角鋼2018年價格預(yù)測。例如，“地條鋼”污染嚴(yán)重而被中央嚴(yán)令禁止，2016年中央調(diào)查組卻在江蘇發(fā)現(xiàn)多家“地條鋼”企業(yè)，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。因此，可以說不是技術(shù)壁壘低、不是環(huán)保要求低，而是環(huán)保、安全生產(chǎn)、能評等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)被人為壓低了，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。此外，當(dāng)行業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)過剩時，利潤已經(jīng)很低甚至為負(fù)，行業(yè)較好發(fā)展前景的共識應(yīng)該不復(fù)存在，但此時還有很多企業(yè)涌入，這是“潮涌”理論所無法解釋的，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。因此，市場失靈的三個論據(jù)可以進(jìn)一步歸因到深層次的制度性原因，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
綜合以上分析可知，中國產(chǎn)能過剩存在“過剩水平超過其他國家”、“環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)被人為壓低”、“已經(jīng)過剩仍然涌入”等特殊現(xiàn)象，上述文獻(xiàn)不能得以較好的解釋，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
（二）地方政府的特殊作用
中國產(chǎn)能過剩如此特殊，是誰在降低門檻，是誰在誘使企業(yè)過度進(jìn)入，是誰導(dǎo)致了中國產(chǎn)能過剩遠(yuǎn)超其他國家？這不僅僅是宏觀經(jīng)濟(jì)、企業(yè)行為和市場機(jī)制的作用，其背后有其他力量的推動，這個力量就是地方政府，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
由于地方政府是理解中國經(jīng)濟(jì)騰飛的關(guān)鍵，從地方政府角度探究中國產(chǎn)能過剩成因的文獻(xiàn)自然也較多，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。20世紀(jì)80年代開始，中國對官員的晉升標(biāo)準(zhǔn)確立為以經(jīng)濟(jì)績效為主（Jin等，2005），140*14角鋼2018年價格預(yù)測。Rothstein（2015）把中國的官僚組織稱為“干部制”，上級授權(quán)下級充分的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力，并通過GDP績效考核決定下級的升遷，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。而地方績效的實現(xiàn)在很大程度上取決于當(dāng)?shù)氐耐顿Y項目狀況，由此地方政府具有很強(qiáng)的動機(jī)擴(kuò)大投資規(guī)模（Bai等，2000），行政及市場資源向資本家傾斜（Li和Zhou，2005），高投資、高稅收和高就業(yè)的產(chǎn)能過剩行業(yè)往往受到青睞，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。郭慶旺和賈俊雪（2006）認(rèn)為，地方政府受到GDP和財政雙重激勵，具有強(qiáng)烈的引資沖動，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。因此，產(chǎn)能過剩主要來自于體制方面的因素，比如地方官員政績“錦標(biāo)賽”（周黎安，2004、2007）以及財政分權(quán)（王立國和張日旭，2010）等，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
可以說，地方政府為了晉升，在很大程度上人為壓低了環(huán)保、安全生產(chǎn)等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，大量不達(dá)標(biāo)的企業(yè)也可以順利進(jìn)入市場；給予企業(yè)補貼、土地、信貸、稅收等配套優(yōu)惠政策，使得企業(yè)為了獲取政府資源而進(jìn)入無利潤行業(yè)；導(dǎo)致企業(yè)過度進(jìn)入，中國產(chǎn)能過剩遠(yuǎn)超過沒有地方政府扶持的其他國家，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。例如，2016年，在中央大力“去產(chǎn)能”、嚴(yán)控新增鋼鐵產(chǎn)能的背景下，河北安豐公司卻未批先建邊批邊建鋼鐵項目，河北省市縣三級政府發(fā)現(xiàn)但沒有嚴(yán)肅處理和及時上報，縱容企業(yè)違規(guī)新增產(chǎn)能，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。同時，政府對“僵尸企業(yè)”的關(guān)愛，提供政府擔(dān)保和下崗補貼，提高其保留收益，人為拉升了退出壁壘，也是企業(yè)明知行業(yè)產(chǎn)能已過剩且利潤較低仍然要進(jìn)入的重要原因，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。因此，地方政府視角可以較好的闡述中國產(chǎn)能過剩的特殊現(xiàn)象，成為中國產(chǎn)能過剩的特殊的制度成因，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
行政審批是地方政府干預(yù)微觀產(chǎn)能的直接手段，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。中國地方政府的審批，與其說是篩選合格的企業(yè)進(jìn)入，不如說是替代市場決定企業(yè)是否進(jìn)入，并給予了政府調(diào)動資源扶持企業(yè)的能力，是政府替代市場配置資源和選擇產(chǎn)業(yè)及企業(yè)，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。一方面，把進(jìn)入門檻降低到不審批（通過市場競爭自發(fā)進(jìn)入）甚至國家基本標(biāo)準(zhǔn)（相關(guān)法律及中央審批要求）之下，讓一些不達(dá)標(biāo)企業(yè)進(jìn)入市場；另一方面，以地方財政或社會成本為代價貼補企業(yè)，在土地、能源、信貸等資源的配套審批上，提供政府許可、核準(zhǔn)或擔(dān)保，勸誘企業(yè)“不想進(jìn)也進(jìn)，小進(jìn)讓大進(jìn)”，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。多年前的鐵本事件就是地方政府“教唆”企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能的典型事例，期間當(dāng)?shù)卣踔翆㈨椖炕麨榱憷@過上級監(jiān)管，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。2016年河北安豐公司未批先建、邊批邊建鋼鐵項目，河北省市縣三級政府發(fā)現(xiàn)但沒有嚴(yán)肅處理和及時上報，縱容企業(yè)違規(guī)新增產(chǎn)能，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。在此，需要強(qiáng)調(diào)的是，產(chǎn)能擴(kuò)張是經(jīng)濟(jì)增長的直接表現(xiàn)，其中政府推動力居功至偉，尤其是在改革開放初期產(chǎn)能較為匱乏時，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。本文不是要否定地方政府的這個積極作用，而是指出其中的一個問題——產(chǎn)能過剩，進(jìn)而認(rèn)為致力于簡政放權(quán)的審批改革刻不容緩，市場機(jī)制的決定作用必須得到越來越多的尊重和落實，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
地方政府作用下呈現(xiàn)的特殊性，影響了中國企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)間的資源流動和合理配置，更嚴(yán)重的是淘汰落后產(chǎn)能、提升產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的市場力量受到一定限制，市場優(yōu)勝劣汰和創(chuàng)新發(fā)展的一般機(jī)制被扭曲，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。例如，企業(yè)盈利時由于行政保護(hù)的存在而沒有創(chuàng)新激勵，產(chǎn)品質(zhì)量和結(jié)構(gòu)長期低水平復(fù)制；企業(yè)虧損時由于銀行貸款和政府補貼的存在而難以破產(chǎn)，成為“僵尸企業(yè)”，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。因此，去產(chǎn)能工作應(yīng)該抓住產(chǎn)能過剩的特性這個“牛鼻子”，從制度上瓦解產(chǎn)能過剩的形成根基，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
四、現(xiàn)有政策的扭曲、效果及隱憂
“去產(chǎn)能”的現(xiàn)行政策主要基于市場失靈假說，相關(guān)的政策手段主要是產(chǎn)業(yè)政策、財政補貼以及行政命令，并沒有在地方政府晉升激勵方面多做文章，出現(xiàn)政策導(dǎo)向與制度成因相脫節(jié)，導(dǎo)致政策效果存有隱憂，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
（一）產(chǎn)業(yè)政策
通過各種定向的行政性措施，中國的產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)出典型的選擇性，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。對特定行業(yè)、企業(yè)的選擇性扶持雖然在短期可以實現(xiàn)重點行業(yè)的振興，但從長期來看卻會影響市場在資源配置中的作用，導(dǎo)致資源在某些行業(yè)或企業(yè)的過度集中，特別是在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，往往會帶來產(chǎn)能過剩等問題，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。政策部門以自身判斷取代市場調(diào)節(jié)，認(rèn)定哪些行業(yè)過剩、哪些行業(yè)落后、哪些行業(yè)具有新興前景，并提供資金、土地和稅收等偏向性政策來針對性地引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，事實一再證明這是行不通的（江飛濤和李曉萍，2010），140*14角鋼2018年價格預(yù)測。例如，相對于家電、紡織等主要依靠市場力量的行業(yè)，鋼鐵、光伏、稀土和機(jī)器人等較多依靠產(chǎn)業(yè)政策調(diào)節(jié)的行業(yè)，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級明顯滯后，產(chǎn)能過剩長期未能根治且有加劇趨勢，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
除了對政府預(yù)期能力和計劃能力的批判，也有學(xué)者批判了產(chǎn)業(yè)集聚的政策效果，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。Helsley and http://www.hyggzz.com/ http://www.myluoxuanguan.net/ http://www.hdtmzs.com/ http://www.zygtjt.com/ trange（2014）尖銳地反駁了傳統(tǒng)地認(rèn)為產(chǎn)業(yè)聚集可以被認(rèn)為是有效的的觀點，認(rèn)為在某些情況下，一些產(chǎn)業(yè)會無效率地進(jìn)行聚集，并導(dǎo)致最終形成的平衡城市（equilibrium cities）不僅在規(guī)模上沒有效率，也在結(jié)構(gòu)上沒有效率，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
（二）財政補貼
補貼政策是刺激低效產(chǎn)能走向過剩的重要原因，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。投資補貼將會嚴(yán)重地扭曲企業(yè)的產(chǎn)能投資行為和競爭行為（耿強(qiáng)等，2011），而成本外部化必然會導(dǎo)致廠商生產(chǎn)超過社會福利最大化的過剩產(chǎn)量，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。數(shù)據(jù)顯示，2012~2014年滬深兩市266家“僵尸企業(yè)”獲得政府補助達(dá)356億元，三年累計獲得政府補助超過5億元的就有15家，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
地區(qū)補貼性競爭還會為低效率的企業(yè)生存甚至發(fā)展提供空間（郭慶旺和賈俊雪，2006；陶然等，2007），市場優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制難以充分發(fā)揮，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)（甚至整個經(jīng)濟(jì)）的配置效率低下；廣泛的地區(qū)補貼性競爭還會誘發(fā)企業(yè)的尋租行為，誘使企業(yè)將更多的精力和投入放在尋求地方政府的補貼和優(yōu)惠政策上，而不是把更多的投入放在研發(fā)和技術(shù)改造升級上，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。周亞虹等（2015）研究發(fā)現(xiàn)，新能源企業(yè)選擇保留補助資金或加大現(xiàn)有產(chǎn)能規(guī)模的“偷懶”收益大于加大研發(fā)的創(chuàng)新收益，享受政府扶持而不增加研發(fā)支出，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。同時，政府兜底降低了企業(yè)決策的敏感性，在行業(yè)中存在著一種期待感，即認(rèn)為一旦生產(chǎn)過剩、利潤率急劇減少而使整個行業(yè)陷入困境時，政府就會“行政指導(dǎo)”給予救濟(jì)，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
（三）行政命令
用行政命令強(qiáng)制“去產(chǎn)能”，往往不可持續(xù)，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。由行政機(jī)關(guān)下指標(biāo)“鋼鐵要壓縮一億到一億五千萬噸”，然后把指標(biāo)分解下達(dá)到各個部門、各個地區(qū)，各個地區(qū)再層層向下分解，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。行政命令去掉的是“產(chǎn)量”而不是“產(chǎn)能”，當(dāng)行政管制弱化或者市場價格上漲時，企業(yè)會提高產(chǎn)量，已經(jīng)去掉的產(chǎn)能將死灰復(fù)燃，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。Imai（2016）研究發(fā)現(xiàn)，“僵尸企業(yè)”比正常企業(yè)更愿意增加員工數(shù)量，甚至還不斷增加投資，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
（四）去產(chǎn)能取得顯著成效，但存有隱憂
官方數(shù)據(jù)顯示，去產(chǎn)能成效顯著，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。央行的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示2016年我國工業(yè)企業(yè)的設(shè)備利用率溫和上升，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年5月底，全國已壓減粗鋼產(chǎn)能4239萬噸，完成年度目標(biāo)任務(wù)84.8%，退出煤炭產(chǎn)能9700萬噸左右，完成年度目標(biāo)任務(wù)65%，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
行政導(dǎo)向的去產(chǎn)能不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和新動能的培育，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。一方面，去掉的產(chǎn)能可能不是效率最低的，并未改善產(chǎn)品質(zhì)量和企業(yè)效率，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。政府部門行政手段去產(chǎn)能改變了市場的激勵約束機(jī)制，干擾了行業(yè)的正常調(diào)整，加大了行業(yè)供需的波動，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。在政府行政去產(chǎn)能的情況下，一些企業(yè)預(yù)計未來產(chǎn)量減少、價格上漲，單個企業(yè)的最佳應(yīng)對策略是增加產(chǎn)量而不是按照政府部門的要求減少產(chǎn)量，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。實際去掉的產(chǎn)能往往是民企或規(guī)模相對小的國企，保留下來的是規(guī)模較大的國企，并非以效率高低、產(chǎn)品優(yōu)劣和環(huán)保程度為選擇標(biāo)準(zhǔn)，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。數(shù)據(jù)顯示，今年1-5月份，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額29047.6億元，同比增長22.7%，可見工業(yè)生產(chǎn)效益總體上得到顯著提升，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。但是國企增速遠(yuǎn)超民企，國有控股企業(yè)的利潤增長53.3%，而私營企業(yè)的利潤增長14%，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。另一方面，目前去產(chǎn)能主要集中于少數(shù)上游領(lǐng)域，并未觸及整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。鋼鐵、煤炭的改善固然是好的，但僅僅局限于這個領(lǐng)域，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。今年1-5月份，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)顯示，煤炭開采和洗選業(yè)利潤總額同比增長87.7倍，黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)增長93.5%，其他行業(yè)增速則平緩得多，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。同時，如果改善只集中在重工業(yè)，中下游行業(yè)沒有明顯改善，新動能沒有得到培育，這樣的改善就很難持續(xù)下去，140*14角鋼2018年價格預(yù)測�？梢哉f，去產(chǎn)能取得階段性成績的背后，能不能看到平穩(wěn)的、快速的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷，尤其是新經(jīng)濟(jì)的成長，這才是中國經(jīng)濟(jì)未來能持續(xù)中高速增長的一個關(guān)鍵，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。因此，去產(chǎn)能首先應(yīng)該了解過剩產(chǎn)能的形成機(jī)理、特殊表現(xiàn)，進(jìn)而使用針對性的市場化手段去掉“過剩”的產(chǎn)能，使產(chǎn)能結(jié)構(gòu)發(fā)生優(yōu)化，而非利用行政手段暫時地壓制“產(chǎn)能”，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
事實上，體制扭曲才是中國出現(xiàn)產(chǎn)能過剩頑疾的關(guān)鍵所在，也是政策部門更需要關(guān)注的問題，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。Clark（1940）認(rèn)為，因為長期均衡的條件與短期目標(biāo)無法協(xié)調(diào)一致，市場競爭中不完善的因素總會存在，務(wù)實的公共政策目標(biāo)就應(yīng)建立在協(xié)調(diào)機(jī)制之上，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。既然需要政策治理的產(chǎn)能過剩并非“市場失靈”而是“制度局限”，那么治理這類產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵在于矯正現(xiàn)有制度基礎(chǔ)，采取以增進(jìn)與擴(kuò)展市場為導(dǎo)向的治理政策，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
五、“去產(chǎn)能”政策的調(diào)整建議
中國政策部門往往以市場失靈為依據(jù)，將對投資和市場準(zhǔn)入的行政管制作為產(chǎn)能過剩治理政策的核心，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。這導(dǎo)致了產(chǎn)能過剩問題屢禁不止，甚至愈演愈烈，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。產(chǎn)能過剩是制度缺陷和政府對微觀經(jīng)濟(jì)過度干預(yù)的結(jié)果，寄希望于對微觀經(jīng)濟(jì)更為廣泛和細(xì)致的管束來治理它，只能是南轅北轍，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。因此，需要從地方政府這個制度特性上入手，通過改變晉升規(guī)則、規(guī)范審批行為等途徑更加有效的落實“去產(chǎn)能”，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
第一，改變地方官員的晉升規(guī)則，將環(huán)保、安全等納入考核，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。長期以來，政府干預(yù)市場的行為存在兩個困境：一是無法限制政府的自我授權(quán)，二是無法斬斷權(quán)力與資本的兩性相吸，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。因此，必須從官員的晉升激勵上入手，放松GDP和財政激勵，引入環(huán)保等考核機(jī)制，改變官員的行為模式，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。同時，加強(qiáng)對環(huán)保、安全生產(chǎn)等的垂直管理和審批權(quán)上移，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。事實上，嚴(yán)控環(huán)保準(zhǔn)入的收益遠(yuǎn)大于成本，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。在城市工業(yè)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和運轉(zhuǎn)的不同階段，解決環(huán)保訴求的成本并不相同，阻止新工廠落戶比要求一個已建成的工廠停止運轉(zhuǎn)容易得多、成本小得多，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
第二，規(guī)范政府審批行為，把市場從“有形之手”中解放出來，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。進(jìn)一步大力度的取消或下放審批事項，制定審批清單和負(fù)面清單，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新政府的干預(yù)方式，由直接的干預(yù)企業(yè)投資行為，轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的引導(dǎo)，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。當(dāng)然，國外政府對有些過剩行業(yè)也是制定門檻、限制過度競爭的，但他們是在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等方面制定門檻，而不是中國政府強(qiáng)調(diào)的在企業(yè)性質(zhì)和規(guī)模方面設(shè)定限制，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。因此，減少審批與加強(qiáng)環(huán)�？己瞬⒉幻�，要在堅守底線的同時盡可能的把屬于市場的還給市場，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。需要說明的是，當(dāng)前問題的核心不是“產(chǎn)能”，是“過剩”，不是要打壓產(chǎn)能，讓能力退化，而是放開政府規(guī)制，讓企業(yè)根據(jù)市場需求靈活調(diào)整生產(chǎn)決策，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。如果產(chǎn)能是有市場的，那么也不會是過剩的，重點是提高資源配置效率，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
第三，去產(chǎn)能的相關(guān)政策應(yīng)該淡化“量”的指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“結(jié)構(gòu)”的優(yōu)化，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。取締不合格產(chǎn)品，限制高污染、高耗能企業(yè)的擴(kuò)張，鼓勵企業(yè)研發(fā)和新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，例如制造業(yè)的電商相對滯后而亟需開拓，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
第四，“去產(chǎn)能”補助方案應(yīng)更加慎重，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。一方面，要檢視補助的合理性，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。企業(yè)因為經(jīng)營不善而破產(chǎn)屬于市場行為，無需政府托底，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。補助的合理性和發(fā)放對象，一定要事先作出公正合理的制度設(shè)計，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。另一方面，要預(yù)判到補助對“去產(chǎn)能”的真實效果，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。要防止企業(yè)操縱盈余騙取補助，各地爭搶補助，銀行借補助增加信貸，進(jìn)而又引發(fā)一輪投資熱潮，事與愿違，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。還需要指出的是，對于國企的過分托底，不僅不利于國企的主動技術(shù)升級和效率提升，還將擠壓民間投資及銀行對民企的信貸積極性，對于正在下滑的民間投資雪上加霜，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。
總之，中國經(jīng)濟(jì)仍要保持中高速增長，工業(yè)產(chǎn)能的擴(kuò)張是必然的，但是不能是以往低效、落后產(chǎn)能的簡單擴(kuò)大再生產(chǎn)，而應(yīng)該伴隨著產(chǎn)品質(zhì)量提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，也即抑制“產(chǎn)能”不是目的，化解和消除“過剩”、滿足更高層次的需求才是根本，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。所以，去產(chǎn)能亟待制度變革，不用過度關(guān)注一時的“量”的增減，因為這很可能是經(jīng)濟(jì)周期或市場機(jī)制本身的規(guī)律性變動；而應(yīng)在地方政府推高產(chǎn)能這一特性上入手，堅決杜絕那些高投資高財政的落后產(chǎn)能被降低標(biāo)準(zhǔn)而強(qiáng)行上馬的現(xiàn)象，對于研發(fā)、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、新經(jīng)濟(jì)等與GDP和財政目標(biāo)看似沖突的新動能要足夠容忍并多加鼓勵，因為它們是長期“結(jié)構(gòu)”調(diào)整的根本力量，140*14角鋼2018年價格預(yù)測。返回搜狐，查看更多
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